Mudanças climáticas em âmbito local: a pertinência da política climática em nível municipal

Climate change at the local level: the relevance of climate policy at the municipal level

¹ Centro Universitário Claretiano/Direito; Harven Agribusiness School/Direito; Centro Universitário Central Paulista/Direito – lgslazzarini@gmail.com

RESUMO

Nos termos da Política Nacional de Mudanças Climáticas, as ações em âmbito nacional devem considerar e integrar aquelas promovidas nas escalas estadual e municipal, por entidades públicas e privadas. Isto é, são necessárias ações integradas nas três esferas federativas, a fim de efetivar as medidas de redução de emissões de gases de efeito estufa. Embora alguns municípios possuam política climática própria, há um grande déficit regulatório em escala local quanto ao regime jurídico das mudanças climáticas. Sendo assim, este trabalho tem como objetivo central analisar a importância do tratamento político e jurídico para as mudanças climáticas em nível municipal. De modo específico, o trabalho pretende identificar as possibilidades que o município, dentro de suas competências, possui para implementar a agenda climática. Ao final, a partir da análise das políticas climáticas de São Paulo/SP e Campinas/SP, o trabalho conclui que há espaço de atuação do Poder Público em nível municipal para a implementação da agenda climática, seja na área da mobilidade urbana, com a redução de emissão de gases de efeito estufa, seja na área de planejamento urbanístico, com a prevenção de desmatamento, queimadas e ocupações irregulares, o que deve ser realizado com a participação da sociedade civil.

Palavras-chave: mudanças climáticas; políticas públicas; municípios

ABSTRACT

According to the terms of the National Climate Change Policy, actions at the national level must consider and integrate those promoted at the state and municipal levels, by public and private entities. In other words, integrated actions are necessary at the three federative levels in order to implement measures to reduce greenhouse gas emissions. Although some municipalities have their own climate policy, there is a large regulatory deficit at the local level regarding the legal framework for climate change. Therefore, the main objective of this paper is to analyze the importance of political and legal treatment of climate change at the municipal level. Specifically, the paper aims to identify the possibilities that the municipality, within its powers, has to implement the climate agenda. Finally, based on the analysis of the climate policies of São Paulo/SP and Campinas/SP, the work concludes that there is room for action by the Public Authorities at the municipal level to implement the climate agenda, whether in the area of urban mobility, with the reduction of greenhouse gas emissions, or in the area of urban planning, with the prevention of deforestation, fires and irregular occupations, which must be carried out with the participation of civil society.

Keywords: climate change; public policies; municipalities

Introdução

O Brasil possui diversas normas que abordam a regulação jurídica para as mudanças climáticas. O principal marco normativo é a Política Nacional de Mudanças Climáticas (Lei n. 12.187/2009) segundo a qual as ações em âmbito nacional devem considerar e integrar aquelas promovidas nas escalas estadual e municipal, por entidades públicas e privadas.

No Estado de São Paulo, por exemplo, a Lei n. 13.798/2009 regula a política climática prevendo a atuação do Poder Público estadual para fomentar e articular ações com os municípios, como, por exemplo, na criação de inventários de emissões de gases de efeito estufa e no mapeamento de vulnerabilidades nos municípios, a fim de amparar políticas de adaptação e mitigação dos efeitos climáticos.

Alguns municípios também possuem política climática própria, a exemplo de São Paulo, por meio da Lei n. 14.933/2009, e Campinas, por meio da Lei n. 16.022/2020, que apresentam objetivos, diretrizes, instrumentos e medidas a serem adotadas para a adoção de tecnologias com menor redução de carbono, além de ações de mitigação e adaptação quanto às consequências das mudanças climáticas.

Entretanto, ainda há um significativo déficit regulatório quanto às mudanças climáticas em nível municipal. De fato, a grande maioria dos municípios ainda não possui políticas específicas de tratamento das mudanças climáticas, o que acaba gerando respostas jurídicas e políticas pontuais e, muitas vezes, paliativas para o desafio climático.

Por outro lado, os problemas locais decorrentes das mudanças climáticas, como enchentes, deslizamentos de encostas, queimadas e desmatamento, têm reclamado respostas e ações por Municípios, pois repercutem na qualidade de vida da população, na saúde pública e na atividade econômica.

Diante disso, o trabalho procura analisar a competência dos municípios para o enfrentamento político e jurídico das mudanças climáticas. Além disso, partindo da análise das políticas climáticas dos municípios de São Paulo e Campinas, o trabalho pretende identificar possíveis demandas, campos de atuação e desafios para resultados satisfatórios em nível local quanto às mudanças climáticas, destacando a importância de espaços institucionais para o engajamento e participação da sociedade civil, a fim de contribuir para a construção e efetivação da política.

Materiais e Métodos

A pesquisa terá essencialmente caráter teórico, utilizando-se de livros, artigos e legislações que abordam as mudanças climáticas sob a perspectiva jurídica. Nesse sentido, será realizada uma análise normativa sobre as mudanças climáticas e os instrumentos para a sua efetivação em nível municipal. Para tanto, o trabalho utiliza o método hipotético-dedutivo, de forma a indicar os elementos importantes para a construção da política climática em nível municipal.

Resultado e Discussão

Dentro da agenda climática internacional, desde a formalização da UNFCCC o Brasil vem atuando de forma protagonista no campo das negociações e construção jurídica de ações. Para ilustrar, cabe pontuar que o Brasil ratificou a UNFCCC em 1994, iniciando o tratamento interno quanto ao tema das mudanças climáticas. O Brasil também participou do Protocolo de Kyoto como um dos principais hospedeiros de projetos de MDL – vale lembrar que as metas de redução de emissões foram fixadas para os países desenvolvidos. Além disso, em 2009 o Brasil foi um dos países em desenvolvimento que apresentou ações de mitigação nacionalmente apropriadas (conhecidas como NAMAS), posteriormente internalizadas por meio de sua Política Nacional de Mudanças Climáticas.

A década de 2000 marca a consolidação da preocupação climática na agenda jurídica, política e social. Desde então, foi criada a Política Nacional de Mudanças Climáticas e diversas normas voltadas à implementação da agenda climática, no âmbito federal, estadual e municipal. Além disso, neste período foram criados diversos órgãos de representação da sociedade civil, como a Rede Brasileira de Pesquisas sobre Mudanças Climáticas Globais, em 2007, composta por diversos grupos de pesquisas e instituições focadas na agenda climática, e o Observatório do Clima, criado em 2002 e que reúne diversos atores sociais e pesquisadores para debates sobre o tema.

Em dezembro de 2009 o Brasil cria a Política Nacional de Mudanças Climáticas, com diretrizes, instrumentos (por exemplo, o monitoramento por meio dos inventários de emissões e instrumentos econômicos para incentivar a economia de baixo carbono, como medidas fiscais e tributárias e linhas de crédito) e objetivos para a redução das emissões de GEE (por exemplo, a redução do desmatamento e o fomento ao reflorestamento e à manutenção de áreas florestadas, para servir como sumidouro de gases).

A norma também prevê a necessidade de articulação dos entes federativos para a efetivação da agenda climática, para que as ações em âmbito nacional considerem e integrem aquelas promovidas nas escalas estadual e municipal, por entidades públicas e privadas.

Parte da doutrina critica a abordagem da política nacional climática, na medida em que não apresenta regras claras e precisas sobre a responsabilidade de cada ente federativo na agenda climática (WEDY, 2022, p. 73). Ainda assim, alguns Estados e Municípios formularam políticas climáticas, relacionando objetivos e instrumentos com a política nacional.

No Estado de São Paulo, a Política Estadual de Mudanças Climáticas (Lei n. 13.798/2009) prevê a articulação entre as esferas estadual e municipal para o tratamento das mudanças climáticas. Nesse sentido, a política estadual pretende disciplinar o uso do solo urbano e rural, por meio de ações de mapeamento de vulnerabilidades existentes nos municípios, como base para políticas locais de adaptação aos impactos decorrentes das mudanças climáticas. A política também prevê o fornecimento de assistência aos municípios para o tratamento de temas como transporte sustentável, uso do solo, recuperação florestal, conservação de energia, gerenciamento de resíduos e mitigação de emissões de metano.

Na área da política pública, o Estado de São Paulo tem implementado algumas ações em parcerias com alguns municípios, como o programa “Municípios Paulistas Resilientes”. Trata-se de política que busca apresentar os dados e informações como uma ferramenta útil para o planejamento de medidas locais de adaptação às mudanças climáticas, por meio de planos municipais/regionais. Para o cumprimento destes objetivos, o programa prevê a realização de capacitações e treinamentos com agentes públicos.[^mudanças-climáticas-em-nível-local-1] Atualmente há 11 municípios paulistas selecionados para o programa.

Quanto aos municípios, a COP-27, realizada em 2022, reforçou a importância das ações locais para a redução de gases estufa. Entretanto, conforme Ingo Sarlet e Tiago Fensterseifer (2022, p. 11), a falta ou insuficiência de medidas de proteção por parte do Estado – nas esferas municipal, estadual, distrital e federal – para assegurar a efetividade do direito fundamental ao clima limpo, saudável e seguro, resulta em inconstitucionalidade passível de controle judicial.

Elinor Ostrom (2009, p. 16) aponta que há várias iniciativas de cidades e estados para combater mudanças climáticas que, além de contribuírem para a redução de emissões em nível global, produziu efeitos positivos como a redução de outros poluentes e a economia de energia, dentre outros.

A Constituição Federal inclui os municípios dentro das competências relativas ao uso racional de recursos naturais e para a regulação da ocupação urbana. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 970 com repercussão geral, reforçou a competência dos municípios para a proteção ambiental. Por fim, Ingo Sarlet, Gabriel Wedy e Tiago Fensterseifer reforçam o dever constitucional de tutela do meio ambiente atribuído aos municípios, sobretudo para a execução dos planos de acordo com a política climática nacional (2023, p. 283).

Desta forma, não há dúvidas de que os municípios são competentes para a formulação de políticas climáticas em nível local, tanto a orientar a adoção e implementação de novos padrões para a redução de emissão de gases de efeito estufa, como para dispor sobre planos locais de adaptação às mudanças climáticas e mitigação de seus efeitos.

Entretanto, poucos municípios têm implementado políticas públicas para a redução de emissão de gases de efeito estufa e, também, para a adaptação e mitigação dos efeitos climáticos. Ainda que cada município tenha suas particularidades ambientais, de ocupação urbana, relevo e desenvolvimento socioeconômicos, muitas vezes as respostas institucionais são pontuais e paliativas, limitando-se à limpeza de rede de drenagem, canalizações de cursos hídricos e construção de reservatórios e sumidouros (conhecidos como “piscinões”).

Ocorre que os efeitos das alterações climáticas nas cidades envolvem aumento da temperatura e exposição a queimadas, tempestades, erosão, elevação do nível do mar nas cidades costeiras, escassez de água potável, necessidade de novas fontes de água e estruturas de abastecimento, realocação e manutenção efetiva dos sistemas de drenagem, aumento da poluição atmosférica e crescimento de doenças infecciosas, como dengue ou febre amarela, com alto impacto na saúde pública (COUTINHO, CEZARE, PHILIPPI JÚNIOR, p. 48).

Ou seja, as consequências das mudanças climáticas são sentidas por toda a sociedade, ainda que de forma diferente. De fato, as populações mais vulneráveis sofrem de maneira mais significativa, uma vez que possuem menores recursos para prevenção e enfrentamento de condições adversas decorrentes de secas prolongadas, inundações e tempestades (COUTINHO, CEZARE, PHILIPPI JÚNIOR, p. 44). Contudo, as alterações climáticas também afetam a agricultura, indústria e as atividades econômicas desenvolvidas nos municípios.

Além do prejuízo ambiental, econômico e social, tem sido discutida a responsabilização do Poder Público pela ineficiência quanto à efetivação da política climática, que não pode deixar de ser efetivada com base tão somente na discricionaridade do gestor público (ALBERTO, MENDES, p. 130). Com efeito, há decisões judiciais recentes condenando municípios à reparação indenizatória por danos materiais e extrapatrimoniais decorrentes de omissão na implementação da agenda – um dos campos de atuação da chama litigância climática.¹

Mesmo assim, poucos municípios regulamentaram políticas climáticas em nível local. Neste trabalho serão apresentadas a política do município de São Paulo, criada em 2009, e aquela criada por Campinas, em 2020.

Em São Paulo, a Lei Municipal n. 14.933/09 estabelece a Política Municipal de Mudança do Clima, que estabeleceu como meta para 2012 a redução de 30% das emissões de gases de efeito estufa na cidade. Além disso, a lei prevê, entre muitos pontos, a priorização dos transportes públicos, o estímulo ao uso de meios de transporte com menor potencial poluidor, a redução progressiva do uso de combustíveis fósseis, o estabelecimento de programa obrigatório de reciclagem e redução de resíduos, a exigência de obediência a critérios de eficiência energética em novas construções, as obras de adaptação para combater enchentes etc (MARTINS SOBRINHO, 2014, p. 61).

Conforme pontua Eduardo Martins Sobrinho (2014, p.62), os objetivos e metas pareciam ambiciosos, mas algumas ações foram importantes para iniciar o cumprimento da política, como o funcionamento de duas usinas de biogás nos aterros sanitários Bandeirantes e São João, localizados respectivamente nas zonas norte e leste da cidade.

Ainda assim, grande parte dos objetivos ainda se encontram em fase inicial de planejamento e implementação. Como observa Guilherme Barbosa Checco (2018, p. 146), entre 2005 e 2012 as mudanças climáticas foram incorporadas no discurso político municipal, representando um dos principais eixos integradores da administração pública, o que permitiu ações intersetoriais como, por exemplo, no campo da saúde pública, mobilidade e transportes. Porém, desde 2013 é possível notar que as mudanças climáticas vêm perdendo destaque na pauta política. Mesmo com a implantação das ciclovias e corredores de ônibus, a implementação da política climática municipal tem sido bastante tímida.

Em 2021, o município de São Paulo buscou integrar diversas políticas, planos, programas e ações de mitigação e adaptação às mudanças climáticas. Assim, foram integradas diversas políticas como o Plano Municipal de Mobilidade Urbana de São Paulo, o Plano Municipal de Conservação e Recuperação de Áreas Prestadoras de Serviços Ambientais, o Plano Preventivo de Chuvas de Verão, o Plano de Ação Climática do Município de São Paulo – PanClima/SP, o Plano de Contingência para Situações de Baixa Umidade, dentre outras. A proposta sinaliza a intenção de efetivar a política climática a partir de demandas setoriais e específicas, o que ainda precisa ser avaliado.

Em Campinas, a Lei Municipal n. 16.022/2020 estabeleceu a Política de Enfrentamento dos Impactos da Mudança do Clima e da Poluição Atmosférica. Para as emissões de gases de efeito estufa, considerando o ano de 2016, foram propostas as seguintes metas para redução: 5% para 2025, 8% para 2030, 16% para 2040 e 32% para 2060. Quanto à mitigação e adaptação, dentre outras ações, a política prevê a identificação e monitoramento de vulnerabilidades no município e, também, a articulação e cooperação com o Estado de São Paulo e com os municípios da Região Metropolitana de Campinas, visando à implementação conjunta de medidas de enfrentamento dos impactos da mudança do clima e da poluição atmosférica.

A política municipal de Campinas é mais recente, o que dificulta a avaliação de sua implementação. Porém, recentemente (junho/2024), o município lançou o Plano Local de Ação Climática (PLAC), que prevê 20 ações para serem executadas no curto (2032), médio (2040) e longo prazo (2050), integrando a ação climática aos processos estratégicos de planejamento, gestão e serviços urbanos desenvolvidos pela prefeitura. De acordo com a Prefeitura Municipal de Campinas, grande parte das ações já se encontra em andamento, como o aumento da capacidade da usina local pra tratar resíduos orgânicos, a ampliação da coleta urbana mecanizada e das ciclovias, a capacitação da população para enfrentamento de eventos extremos e o aumento do número de câmeras de monitoramento em áreas de alagamento.

A análise das políticas climáticas dos municípios de São Paulo e Campinas permite observar que a preocupação com a redução de emissões de gases de efeito estufa e com a adaptação e mitigação de efeitos climáticos ingressaram na agenda política local.

Ainda assim, para além da previsão normativa, é necessária a implementação de ações e programas de prevenção e enfrentamento às alterações climáticas em nível local. Além da vontade política, é necessária a previsão de recursos econômicos em orçamento municipal para o custeio da infraestrutura necessária à implementação da política climática em nível local.

Chama atenção que nenhuma das políticas preveem ações específicas para o tratamento adequado para incêndios e queimadas. Por mais que se tratem de municípios localizados em áreas com aglomeração urbana e industrial, com poucas atividades agrícolas, é importante que a política climática também tenha como diretriz a prevenção de queimadas e melhora na estrutura de fiscalização e punição.

Em paralelo, merece destaque a previsão de ambas as políticas quanto à importância da participação da sociedade civil em sua formulação e implementação. Segundo abordado em trabalho diverso, a participação social em políticas ambientais focalizadas reforça a legitimidade das decisões relativas ao uso de recursos ambientais e pode funcionar como espaço de aprendizagem para a sociedade civil sobre temas ligados à governança sustentável e preservação ambiental (LAZZARINI, p. 46).

Nesse contexto, em São Paulo, a política prevê o estímulo à participação da sociedade civil no processo de tomada de decisão e acesso à justiça nos temas relacionados à mudança do clima, além da participação na realização de programas e ações de educação ambiental. Em Campinas, a participação social é abordada dentro da perspectiva de accountability, diante da previsão da participação popular e controle social garantidos pela transparência, pelo acesso à informação e à justiça e pelo estímulo e criação de espaços institucionais para participação social efetiva nos processos consultivos e deliberativos de formulação e execução das políticas e ações voltadas ao enfrentamento da mudança do clima, bem como no controle de sua implementação. Dentre seus objetivos, a política climática de Campinas prevê a sensibilização da população acerca das mudanças do clima e da urgência necessária à prevenção e ao enfrentamento de suas consequências, garantindo a efetiva participação da sociedade civil nos processos consultivos e deliberativos, com ampla divulgação.

Diante disso, o trabalho constata a importância e viabilidade da formulação de política climática por municípios, observando suas particularidades locais. Em paralelo, nos municípios com política climática, é necessária a implementação e execução, iniciando com a previsão orçamentária e criação da infraestrutura relevante para a efetividade das ações destinadas à prevenção, adaptação e mitigação dos efeitos climáticos.

Especificamente sobre as ações para a redução de emissão de gases de efeito estufa, cabe ao município dispor sobre políticas de mobilidade para apontar os modais de transporte e prioridades a serem estabelecidas, atento às especificidades do Plano Diretor.

Quanto às ações de mitigação e adaptação, é necessário mapear possíveis áreas vulneráveis a eventos climáticos extremos no espaço urbano e rural, bem como apontar possíveis medidas para mitigar os efeitos de eventos climáticos extremos.

Também é importante o levantamento das áreas prioritárias para ações de preservação e prevenção ao desmatamento, tanto no espaço urbano, como no rural, tais como áreas de mananciais, e que tenham potencial de prover serviços ambientais.

Por fim, diante do prejuízo ambiental, econômico e social causado pelas queimadas em áreas, tanto dentro, como próximas ao perímetro urbano, cabe ao município criar políticas de prevenção, fiscalização e combate imediato a focos de queimadas.

De qualquer maneira, a participação social é fundamental para a formulação e implementação da política climática. Conforme Rafael Leal-Arcas (2019, p. 231), a governança climática deixou de ser estruturada no modelo “de cima para baixo” (top-down) para dar maior ênfase à liderança estruturada “de baixo para cima” (bottom-up), o que pode ser verificado no Acordo de Paris, que ressalta a importância de inclusão de cidadãos, organizações não-governamentais, cidades e empresas para a implementação de metas climáticas. Como prevê a política climática de Campinas, o controle social quanto à implementação é fundamental para a efetivação adequada.

Tais propostas, necessárias para a redução de emissão de gases de efeito estufa, além de contribuírem para a mitigação e adaptação, devem ser articuladas com ações instrumentos implementados pelas políticas estadual e nacional, de forma a contribuir para maior efetividade da política climática.

Conclusão

A governança ambiental depende da efetiva atuação das instâncias locais e regionais em sintonia com as esferas nacional e internacional, o que justifica o papel dos municípios para a execução da política climática.

Nesse sentido, demonstrada a competência e responsabilidade dos municípios para o enfrentamento das mudanças climáticas, são necessárias respostas jurídicas e políticas para a prevenção de riscos climáticos e para a adaptação e mitigação das consequências das alterações do clima, ainda que em escala local.

A partir da análise das políticas climáticas dos municípios de São Paulo e Campinas, foi possível verificar que as políticas climáticas municipais podem abordar metas de redução de emissões por meio de ações e programas na área de mobilidade urbana, incentivos ao uso de meios alternativos de transporte.

Também é relevante que os municípios reforcem a fiscalização quanto à emissão de gases de efeito estufa, desmatamento e queimadas, além de priorizar as áreas mais vulneráveis a efeitos climáticos, bem como aquelas que tenham maior potencial para o provimento de serviços ambientais.

Por fim, a análise das políticas permite constatar a importância do engajamento e participação da sociedade civil para a efetivação e controle da política climática em nível local, de forma a calibrar o arranjo institucional necessário à implementação de programas e ações para a prevenção, mitigação de adaptação dos efeitos climáticos.

Referências

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Por exemplo, em dezembro/2022 foi amplamente divulgada a decisão judicial que condenou, em 1ª Instância, o município de Belo Horizonte/MG ao pagamento de indenização aos familiares de duas pessoas que falecerem após enchentes em 2018 (TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE MINAS GERAIS, 2023).↩︎